A jogharmonizációs feladatokra vonatkozó eljárásrend ismertetése.

A Kormány tagjainak feladat- és hatásköréről szóló 152/2014. (VI. 6.)  Korm. rendelet (Statútum-rendelet) 82.§ (8) bekezdése c) pontja szerint az igazságügyi miniszter hangolja össze az Európai Unió jogának való megfelelés céljából folytatott jogharmonizációs tevékenységet. Ennek keretében kidolgozza a jogharmonizációs programozás rendjét, jogharmonizációs adatbázisba rendezi a jogharmonizációs feladatokat, figyelemmel kíséri és előmozdítja a jogharmonizációs feladatok teljesítését.

A tagállamoknak az Európai Unióról szóló szerződésből fakadó általános kötelezettsége, hogy a Szerződésekből, illetve az Unió intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megtegyék a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket, továbbá elősegítsék az Unió feladatainak teljesítését, valamint tartózkodjanak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását. Ez az általános kötelezettség – amely nemzeti szabályozási szempontból a tág értelemben vett jogharmonizációs kötelezettség alapja – nagymértékben a megfelelő nemzeti jogszabályok elfogadását jelenti.

Noha a csatlakozás időpontjára Magyarország túlnyomórészt teljesítette a szükséges jogalkotási feladatokat (így különösen biztosította a nemzeti jogrendszernek az alapszerződésekkel való összhangját, és gondoskodott a csatlakozásig átültetendő, illetve végrehajtandó ún. másodlagos uniós jogi aktusok előírásaiból következő jogszabályok megalkotásáról), e kötelezettség európai uniós tagságunkkal folyamatosan fennáll. Ugyan a jogharmonizációs kötelezettség tipikusan irányelvek (és a korábbi kerethatározatok) esetében jelentkezik, amelyek a megfelelő nemzeti jogszabályok megalkotását kifejezetten előírják, fontos megjegyezni, hogy más uniós jogi aktusok is igényelnek, igényelhetnek nemzeti szintű jogalkotást, illetve végrehajtást. Így különösen ilyenek lehetnek az uniós rendeletek, amelyeknek a közvetlen alkalmazandósága folytán deregulációs feladatok, vagy további, nemzeti szintű végrehajtási típusú jogalkotási feladatok válhatnak szükségessé. Ezekre azért is érdemes különös figyelmet fordítani, mert a jogalkotási feladat észlelése gyakran nehezebb, mint az irányelvek esetében, viszont nem teljesítésük ugyanúgy kötelezettségszegési eljárást vonhat maga után. Hasonlóképpen nehéz lehet azonosítani a határozatokból következő jogalkotási teendőket. Tipikusan ilyenek lehetnek az egyes irányelvek végrehajtását megvalósító bizottsági határozatok a mezőgazdaság, a környezetvédelem vagy az uniós statisztikai szabályozás területén. Értelemszerűen az Unió által kötött nemzetközi szerződések, valamint az Unió és a tagállamok által együttesen kötött, ún. vegyes nemzetközi szerződések is szükségessé tehetnek nemzeti szintű jogalkotást. Végül a folyamatos jogharmonizációs kötelezettség – egyfajta passzív jogharmonizációként – olyan értelemben is állandóan fennáll, hogy valamennyi hazai jogszabály megalkotása során figyelemmel kell lenni a hatályos uniós joggal való összhang biztosításának kötelezettségére.

A jogharmonizációs kötelezettségek határidőben és megfelelő tartalommal való teljesítésének elmulasztása a tagállam ellen indított eljárást vonhat maga után, amelyben végső soron az Európai Unió Bírósága megállapíthatja a kötelezettségszegést és a tagállamot az uniós jognak megfelelő magatartásra, illetve – a kötelezettségszegés további fennmaradása estén – jelentős összegű pénzbírság megfizetésére kötelezheti. Fontos továbbá kiemelni, hogy az uniós jog ezen túlmenően – a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján – meghatározott feltételek mellett arra is lehetőséget biztosít, hogy kártérítési vagy visszatérítési igénnyel lépjen fel a tagállammal szemben azok a jogalanyok, akinek valamilyen bizonyítható kára származott abból, hogy az adott tagállam nem teljesítette az uniós jogból fakadó jogalkotási kötelezettségét. A jogharmonizációs kötelezettségek elmulasztásából vagy nem megfelelő teljesítéséből fakadó kötelezettségszegési eljárások, illetve az esetleges egyéb jogkövetkezmények elkerülése tehát szükségessé teszi a nemzeti jogalkotási feladatok időben és megfelelő módon történő teljesítését.

A fentieknek megfelelően a jogharmonizációs célú jogalkotási feladatok teljesítése tekintetében kiemelt jelentősége van a központi kormányzati koordinációnak. A kihirdetett uniós jogi aktusokból származó kötelezettségek az uniós jogforrás hatálybalépésétől, illetve az átültetés vagy az alkalmazás meghatározott időpontjától kezdve fennállnak valamennyi tagállam esetében. Erre tekintettel a jogharmonizációs feladatok meghatározásának programozásának és teljesítésének is folyamatosan, az uniós jogalkotáshoz igazodva kell történnie.

A jogharmonizációs feladatok programozásának rendjét az Európai Unió jogának való megfelelés érdekében szükséges jogszabály-előkészítési feladatok teljesítéséről szóló 302/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet (Jhr.) szabályozza. A programozási rend lényege, hogy az egyes uniós jogi aktusokból eredő belső jogalkotási lépések az adott jogi aktus megszületése után, a kihirdetéstől számított rövid időn belül meghatározásra és ütemezésre kerülnek kormányzati szinten. A programozás tehát részben elkülönült folyamatban, s nem közvetlenül a Kormány következő félévi törvényalkotási programjának, illetve munkatervének meghatározását előkészítő egyeztetések keretében születik meg.

A programozás alapja a jogharmonizációs javaslat, amelyet valamennyi belső jogalkotást igénylő uniós jogi aktusokhoz el kell készíteni. A jogharmonizációs javaslat adattartalmát, valamint elkészítésének és egyeztetésének rendjét a Jhr. írja elő, az abban feltüntetett jogalkotási feladatok ütemezését pedig az uniós jogi aktusokban szereplő átültetési/végrehajtási határidők határozzák meg. A jogharmonizációs javaslat elkészítése annak a miniszternek a feladata, amely a kormányzati feladat-és hatáskörmegosztás alapján a jogharmonizációhoz szükséges jogalkotási feladat előkészítéséért felelős. Ha a szükséges jogalkotási feladatok előkészítése több miniszter feladatkörébe tartozik, akkor a javaslatot annak kell egyeztetésre bocsátania, aki az adott uniós tervezet vonatkozásában első helyi felelősséggel vett részt a tárgyalási álláspont kialakításában az uniós döntéshozatal során. Ha a jogharmonizációs javaslat felelőse tekintetében az uniós jogi aktus kihirdetésétől számított 30 napon belül nem jön létre megegyezés, az európai uniós ügyek koordinációjáért felelős miniszter tesz javaslatot a felelős személyére. Ha az érintett miniszterek a javaslattal nem értenek egyet, az európai uniós ügyek koordinációjáért felelős miniszter vagy az igazságügyért felelős miniszter a Kormány döntését kérheti. A jogharmonizációs javaslatot főszabály szerint az uniós jogi aktus kihirdetésétől számított 30 napon belül kell elkészíteni és megküldeni a miniszterelnökséget vezető miniszternek, az igazságügyi miniszternek és a nemzetgazdasági miniszternek, valamint azoknak a minisztereknek, akiknek a szükséges jogalkotás a feladatkörébe tartozik. Sürgős esetben – így tipikusan például uniós rendeletek esetében, amelyek általában a kihirdetésükhöz közel eső időpontban lépnek hatályba – a jogharmonizációs javaslatot olyan időpontban kell elkészítenie az első helyi felelős minisztériumnak, hogy az uniós jogi aktus által megkívánt határidőre a szükséges jogharmonizációs célú jogalkotási feladat teljesíthető legyen.

A jogharmonizációs javaslat akkor tekinthető véglegesnek, ha azt a horizontális, illetve az érintett tárcák elfogadják. Nézeteltérés esetén az európai uniós ügyek koordinációjáért felelős miniszter vagy az igazságügyért felelős miniszter a Kormány döntését kérheti. A Jhr. szerint a Kormány jogalkotási tervének és a miniszterek jogalkotási tájékoztatójának előkészítése során a jogharmonizációs célú jogalkotás tekintetében a jogharmonizációs javaslatok figyelembevételével kell eljárni. A jogharmonizációs célú jogalkotás megjelenését a jogalkotási tervben és a miniszterek jogalkotási tájékoztatójában az IM figyelemmel kíséri.

A jogharmonizációs egyeztetés eredményei az IM által működtetett jogharmonizációs adatbázisban kerülnek rögzítésre. Az adatbázis elsődleges funkciója a jogharmonizációt igénylő uniós jogi aktusok, valamint az azokat átültető magyar jogszabályok nyilvántartása, vagy az átültetést célzó jogalkotási feladatok regisztrálása. 2005 novemberétől a jogharmonizációs adatbázis – szűkített adattartalommal – a nyilvánosság számára is elérhető.

A jogharmonizációs kötelezettségek megfelelő teljesítése érdekében többféle és rendszeres ellenőrzést indokolt megvalósítani. Egyrészről ellenőrizni kell, hogy a jogharmonizációs javaslatok megfelelően készülnek-e el, adott esetben ezt megelőzi a felelős tárca felhívása jogharmonizációs javaslat elkészítésére, amennyiben arra nem került sor. Az ellenőrzés második aspektusa a hazai jogszabálytervezeteknek a közigazgatási egyeztetés keretében történő tartalmi, uniós jogi szempontú ellenőrzése. A Statútum-rendelet 82. § (8) bekezdésének c) pontja alapján az igazságügyi miniszter a jogszabálytervezeteket előzetesen megvizsgálja és véleményezi abból a szempontból is, hogy azok megfelelnek-e az Európai Unió jogának. Az uniós jogi aktusok átültetését, végrehajtását szolgáló jogszabálytervezetek és a vonatkozó uniós jogi aktusok tartalmi összevetését nagymértékben segíti, hogy a Jhr. kötelezettségként írta elő az előterjesztő minisztérium számára megfelelési táblázatok készítését. A megfelelési táblázat az uniós jogi aktust kisebb-nagyobb tartalmi-szerkezeti egységekre bontva jelzi, hogy azoknak a magyar jogszabálytervezetek, jogszabályok mely rendelkezései felelnek meg. A harmadik aspektus a jogharmonizációs feladatok időben, a megadott ütemezés szerinti tényleges teljesítésének ellenőrzése. Ez utóbbi ellenőrzést az IM alapvetően a jogharmonizációs adatbázisba beépített lekérdezési funkciók segítségével valósítja meg. Ezen keresztül követhető, hogy mely programozott belső jogalkotási lépések nem valósultak meg időre, illetve mely közelgő átültetési határidejű irányelv nem került átültetésre. A Jhr. 8. §-a szerint az esetleges hiányosságokról, elmaradásokról, illetve ezek veszélyéről az igazságügyért felelős miniszter az európai uniós ügyek koordinációjáért felelős miniszterrel közösen rendszeresen beszámol a Kormánynak.

Az uniós jogi aktusoknak való megfelelést szolgáló jogszabályokat jogi aktusokra való hivatkozással, ún. jogharmonizációs záradékkal kell ellátni. A hivatkozás szövegét a jogszabályszerkesztésről szóló, 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (Jszr.) melléklete tartalmazza. A Jszr. eltérő szövegű záradékot ír elő az uniós rendeletek végrehajtása, illetve az irányelvek vagy más uniós jogi aktusok átültetése esetére. Noha az uniós jog csak irányelvek esetén teszi kötelezővé a hivatkozást, a magyar jog azonban minden uniós jogi aktussal összhangot teremtő vagy azt végrehajtó magyar jogszabály esetében előírja ez, ami a magyar jogrendszer átláthatóságát szolgálja.

Az egyes uniós jogi aktusok tekintetében a jogharmonizációs folyamatok akkor zárulnak le, ha a szükséges valamennyi átültető, illetve végrehajtó jogszabály elfogadásra és kihirdetésre került. Az irányelvek, illetve kerethatározatok tekintetében ehhez még az ún. notifikációs kötelezettség teljesítése is szükséges, vagyis az átültetését megvalósító nemzeti jogszabályokról értesíteni kell az Európai Bizottságot, a jogszabályok szövegének egyidejű megküldésével. Fontos kiemelni, hogy önmagában a notifikációs kötelezettség elmulasztása is kötelezettségszegési eljárás megindítását vonhatja maga után, így szükséges, hogy a hazai jogszabályok elfogadása után azok notifikációja is határidőben megtörténjen.

A jogharmonizációs tevékenység folyamatos kormányzati figyelemmel kísérése mellett az Európai Bizottság is – mint a „Szerződések őre” – folyamatosan ellenőrzi az uniós jognak való megfelelést, és az irányelvek átültetéséről rendszeres időközönként tájékoztatást tesz közzé a honlapján, illetve az úgynevezett belső piaci eredménytábla keretében is összesíti a tagállamok jogharmonizációs teljesítményét. Amennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy Magyarország nem, vagy nem megfelelően ültette át az uniós jogot, vagy egyéb uniós jogból fakadó kötelezettségét nem teljesítette, kötelezettségszegési eljárás megindításáról dönthet.